无人机：市场野蛮生长 监管空白待补

　　2016年央视猴年春晚，无人机的空中表演成为一大亮点。无人机，这个几年前还是应用在尖端领域的新奇玩意儿，今天正在快速进入消费市场，成为人们生活中习以为常的事物。而伴随着无人机市场的兴起，无人机快递、无人机勘测、无人机搜寻、无人机植保等应用也开始落地，提升整个社会的效率，方便人们的生活。不过，无人机市场快速发展的同时，监管政策的“跟不上”也成为全球诸多国家面临的切实难题。无人机如何在市场和监管中寻求平衡，业界正在探索……

　　作为信息时代高技术含量的产物，无人机已成为世界各国加强国防建设和加快信息化建设的重要标志。众多发达国家和新兴工业国家，无不重视无人机的研究、发展和应用。当前，除了在军事上广泛应用，无人机在警用、气象、农林，甚至勘探等民用领域也大显身手，诸多无人机发展领先国家已将其作为推动新兴产业发展、满足社会经济活动需要的重要手段和重点选择。不过，与市场飞速发展不匹配的是，目前无人机的监管还缺乏有效手段，从整个行业的健康、可持续发展上看，无人机需要在市场和监管中找到平衡，加快法律法规的完善，强化标准建设。

　　热潮席卷全球

　　国外民用无人机发展取得阶段性进展。美国NASA成立了无人机应用中心，专门开展无人机的各种民用研究，同美国国家海洋与大气管理局合作利用无人机进行天气预报、地球变暖和冰川消融等科学研究。2012年2月14日，奥巴马签署了《2012年联邦航空管理局（FAA）现代化与改革法》，该法规的核心是向民用无人机开放空域，促进无人机技术的发展与应用。以色列是全球范围无人机设计制造技术较为先进的国家之一，现已组建了一个民用无人机及其工作模式的试验委员会，并在2012年举行了国际无人机系统协会展会。英国已经向130多家企业和政府机构颁发许可。目前日本拥有2000多架已注册农用无人直升机，操作人员达14000余人，成为世界上农用无人机喷药第一大国。

　　我国民用无人机起步不算晚。上世纪80年代初，西北工业大学D-4固定无人机为地图测绘和地质勘探进行尝试。1998年，南航在珠海航展中展出“翔鸟”无人直升机，其用途包括森林火警探测和渔场巡逻。近些年由于需求牵引，特别是一些自然灾害频发，亟须有一种新型灾情监视评估和搜救手段，从而引发了有关方面对民用无人机的关注。在汶川、玉树、雅安地震和舟曲泥石流、天津爆炸等灾难中，无人机早已成为一支独特的应急监测和救援队伍。

　　民用无人机的应用范围十分广泛，包括警用、能源、农业、商业、防灾救灾等，其用户可以划分成专业级和消费级两种。其中，无人机在农业、能源、防灾救灾等应用方面拥有巨大潜在市场。以农业领域为例，政策扶持和高效低危的工作效率将催熟未来市场。2013年农业部出台《关于加快推进现代植物保护体系建设的意见》，提出鼓励有条件地区发展无人机防治病虫害，为无人机在农业植保领域的发展奠定了良好的基础。我国作为农业大国，每年有大量的农业植保作业，而我国每年农药中毒人数有10 万之众，致死率约为20%，人工喷洒农药对作业人员的危害很大且效率低下。无人机作业高度低、飘移少，旋翼产生的向下气流有助于增加雾流对作物的穿透性，防治效果好。以一架载荷8~10公斤农药的小型无人机为例，每分钟就可完成1亩的喷洒作业，效率极高。

　　国内无人机生产企业已超过400家，从业人员突破10万。随着我国加快推进实施“中国制造2025”，无人机产业将会成为未来市场焦点。但是由于国内缺乏有力的监管手段，无人机发展可能会受到影响。

　　监管亟待加强

　　与无人机管理相关的组织机构有中国民用航空局、工信部等。其中，中国民用航空局主要负责民用无人机空中交通管理，其下设的中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）主要负责部分无人机驾驶员资质管理；工信部装备司主要负责无人机制造业行业管理，无线电管理局主要负责无人机驾驶航空器系统频率资源的规划指配及非航空频段无线电发射设备监管等。工信部无管局已发布《关于无人驾驶航空器系统频率使用事宜的通知》，规划840.5MHz~845MHz、1430MHz~1444MHz和2408MHz~2440MHz频段用于无人驾驶航空器系统。

　　目前，民航局已出台《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》、《民用无人机空中交通管理办法》、《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》等一系列规范性文件。但是随着技术的日趋成熟、应用领域的日益广泛、飞行活动的日益频繁，目前仍难以形成有效监管。

　　在法律方面，民用无人机是否属于航空器目前没有明确的规定。在出现法律纠纷时,适用普通不动产的法律制度还是适用航空器的法律制度已成为难题。在空管方面，已出台的相关文件缺少具体流程、未明确具体管理部门，只笼统地对民用无人机的空域使用进行说明。在技术标准方面，由于国家还没有形成权威的研发、制造和设计标准，目前各生产企业都是依据自己的标准进行生产，质量参差不齐，再加上大多数生产企业是从生产航模或有人驾驶航空器的企业转型而来，并非传统无人机制造企业，经验不足，产品的性能和适航性难以保证，结果不仅造成重复研发投入、低水平竞争、资金浪费，还会导致不安全事件的发生。在产业管理方面，尚未有一个明确的市场准入标准和法律法规，对于具备何种条件的企业能够有资格生产无人机没有评价规定。

　　为解决以上监管问题，提出以下几点建议。

　　一是健全法律法规。明确无人机的法律属性，即是否界定为航空器，便于在处理法律纠纷时，有适用的法律制度；加快出台《无人机空域管理规定》，明确无人机空域申请、管理等相关细则；对于《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》中要求的相关操作，明确具体管理部门及操作流程，加强实操性。

　　二是加强标准化建设。建立无人机标准化工作组织，推进无人机的数据传输链路、数据处理、控制系统、导航系统、设备电磁兼容管理等诸多方面相关标准研究。

　　三是建议加快制定无人机分类标准，完善技术标准、环保标准、安全标准等行业标准，研究无人机无线电管控解决方案，逐步提升无人机无线电管控能力。规范无人机的生产、销售等环节。