世界主要国家军事改革的经验及启示

　　军事改革是世界军事发展史上的经常性现象。世界军事大国根据国家战略和军事战略的调整，围绕建立决策更科学、管理更高效、指挥更便捷的军事组织体系这一主线，不断推进改革。军事改革同时又是一种极其复杂的现象。它是国家和军队领导层针对军事组织出现的矛盾和问题，主动进行的较大幅度、较为深刻的调整，是对军事组织的重大而有序的改造。军事改革既有规律可循，同时又是一个需要创新设计与强力推进的过程。他山之石，可以攻玉。研究总结世界主要国家军事改革经验，对我军在新的历史起点上深化国防和军队改革，构建能够打赢信息化战争、有效履行使命任务的中国特色现代军事力量体系，具有重要借鉴参考意义。

　　坚持以联合为导向，把构建联合作战指挥体制作为改革的主轴

　　联合作战是现代战争制胜的基本规律，建立联合作战指挥体制是军队组织体系化、作战力量多元化、军事行动全域化的内在要求。美俄等大国军队瞄准建立联合作战指挥体制，进行了艰难而又曲折的改革。

　　第二次世界大战后60多年间，美军基于战争形态的发展变化，在“统一军队领导指挥权”的大联合方向上不懈努力，经过三轮大改和无数小改，终于建起了目前的“国家指挥当局（总统和国防部长）——联合司令部（战区司令部和职能司令部）——任务部队”的三级指挥链。第一轮改革是1947年到1949年，主要是创立以国防部为主体的领导指挥体制，设立参联会主席和联合参谋部，在战略层级上解决了作战指挥权不统一的问题，形成了现代联合作战指挥体制的雏形。这一时期，军种仍主导参联会。第二轮改革是1953年到1958年，建立总统和国防部长对作战司令部的直接指挥关系，明确战区联合司令部在军事上的联合指挥权，把军种排除在作战指挥链之外。但军种对作战指挥的干预问题，仍然没有从根本上得到解决。各军种利用所掌握的行政资源，在作战指挥上继续操控作战司令部下属的军种组成部队，在决策流程上干预联合参谋部的工作。直到第三轮改革出台具有标志意义的《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，从法律上明确了作战司令部司令拥有指挥全权后，军种才完全退出了作战指挥链条，联合作战指挥体制才真正得以建立。此后若干次小改，也都围绕如何提高联合作战指挥效率，对作战司令部体系进行不断完善。冷战后美军取得的几场局部战争胜利，同高效的联合作战指挥体制密不可分。

　　俄军从冷战后爆发的几场局部战争中认识到构建联合作战指挥体制的必要性和重要性。在汲取叶利钦时期改革教训的基础上，俄军从调整总参谋部职能入手，以改造军区为重点，几经曲折，最终形成了“总统和国防部长——总参谋长——联合战略司令部/职能司令部——军兵种部队”的四级指挥链。第一步，俄军先对总参谋部进行改造。适度下放总参谋部的作战指挥权，取消其直接指挥战略方向作战的权力，同时保留对战略核力量、空天防御兵、空降兵和军事运输航空兵等职能领域力量的指挥权。这一举措为战区联合作战指挥体制改革创造了条件。第二步，通过重组和改造军区，赋予军区领率机关联合战略司令部职能。此举意义在于，军区成为战略方向上的联合作战指挥机构，战略方向军种部队与军区司令员建立直接隶属关系。第三步，也是最重要的一步，取消军种作战指挥权。2012年，俄军解除了空军和海军总司令部的作战指挥职能，并将海军、空军和空天防御兵中央指挥所并入总参武装力量中央指挥所。近期俄军在收复克里米亚行动和叙利亚战场上的出色表现，表明了其联合作战指挥体制改革的成功。

　　美俄两国联合作战指挥体制改革，由于国情军情不同，战略任务有异，最终所实现的联合程度与重心也不同。美国联合程度最高，军种彻底交出作战指挥权，退出指挥链；俄罗斯基本实施联合，军种交出绝大部分作战指挥权，只在维和、反海盗等领域保留部分指挥权。美国把联合指挥的重心放在联合作战司令部；俄罗斯把战略方向联合作战的指挥重心放在联合战略司令部，把职能领域的指挥重心放在总参谋部。但从发展趋势看，联合范围都正在由跨军种向跨领域拓展，联合层级也由战略战役级向战术级延伸。

　　坚持双重分工原则，把建设管理权与作战指挥权适度分离作为改革重点

　　现代管理和作战指挥是具有各自对象领域和规律要求的科学与艺术。二者内在机理不同，要求确立双重分工原则，从体制上科学区分建设管理与作战指挥两大职能，确保按各自规律组织实施；二者又密切关联，要求从机制上确保有机统一，确保“建”“用”结合、“建”以致“用”。

　　美俄等国均把划分建设管理权和作战指挥权作为军事领导指挥体制改革的重要内容。1958年美军的改革之所以能够取得阶段性突破，正是因为初步划分了建设管理权和作战指挥权，从法律上建立了军政军令相对分离的领导指挥体制。经过随后20多年的实践和辩论，1986年的改革继续坚持这一方向，进一步明确了国防部、参联会、联合司令部、军种部的各自职能，真正实现了建设管理权和作战指挥权的相对分开。

　　俄军上世纪末军事改革没有成功的一个重要原因，就是没有理顺国防部与总参谋部的关系，没能在国防部层面实现建设管理权与作战指挥权的分离。正如俄国家杜马国防委员会主席尼古拉耶夫指出的，划分国防部与总参谋部的职能，“是控制整个军事改革进程的最重要问题之一。这一步做不到，军事改革就无法推进”。2004年俄军剥离了总参谋部的大部分行政职能，实现了国防部内部军政军令的适度分离，此后改革才走上了快车道。

　　美俄等国从自身国情军情出发，形成了各具特色的军政军令分离模式。美军在战区和军种部层面均实现了两大职能的相对分离。在作战指挥上，总统和国防部长通过参联会主席直接指挥联合司令部；在军队建设上，总统通过国防部长和军种部对军队实施管理。在战役层面，联合司令部只对下属军种部队行使作战指挥权，建设管理则由各军种部负责，不需要通过联合司令部。俄军1998年曾提出区分两大职能的基本原则，即“在战略级指挥机关尽量分，在战役战略级适度合，在战役、战役战术和战术级则完全合”。在这种思想指导下，俄军在战略级把作战指挥权尽可能地向总参谋部集中，把行政管理职能最大限度地集中到各军种总司令部和国防部其他机关。但在战役级，俄军原本想学美军，由军区（联合战略司令部）专司作战指挥，后在实践中发现，把军区完全排除在行政管理链之外，无法保证军种向其提供合格的作战部队，遂赋予军区较大的行政管理权力，规定军区必须执行“军种总司令在其职权范围内颁布的训令和指示”。

　　美俄等国还通过建立一定的制度机制，确保国家军政军令系统协调运行。比如，美国建立了参联会有效介入项目、预算和采办等资源分配领域的机制，确保作战需求对军队建设的牵引；联合司令部司令有免除部属职务、鉴定任职表现、召集军事法庭制裁等人事权，以及项目需求建议权。俄军在国防部建有实施顶层协调的部务会议，由国防部长、副部长，军种总司令等集体审议国防部最重要的问题，确保各部门活动的协调统一。部务会议通常由国防部长主持，根据议题，也可由总参谋长、主管战斗训练的副部长、主管后装保障的副部长等国防部副职主持，协调本领域的重大事务。俄军还赋予作战部门相关权力，确保军队建设符合作战需求。比如，俄军总参谋部享有组织制定国防计划、战场建设计划、战争动员计划等规划计划权。

　　坚持战斗力标准，建立经常性检验评估与纠错机制

　　任何一国的军事改革都不是为改革而改革，而是为了使军队组织形态更好地适应军事技术和战争形态的发展，从而进一步提升作战能力。因此，战斗力标准是检验改革成果最为有效的尺子。美俄等国在改革实施过程中，同步建立了改革评估与纠错机制，确保改革方向不偏差、改革举措落实到位。

　　俄军在2008年开启的“新面貌”改革中，对体制编制、部队结构进行了大刀阔斧的调整。为检验这些改革举措的正确性，俄军每年都要举行若干次战备突击检查和一次大规模的战略战役演习，以便在实战化训练中发现问题、及时调整。比如，2010年俄军撤销了国防部战斗训练和队务总局，把领导和协调全军战斗训练的职能交给了陆军总司令部。然而演习结果表明，把协调各军兵种战斗训练的职能交给某个军种，必然导致各军兵种在组织战斗训练时各自为政，各军兵种战斗训练计划和标准缺少协调，跨军种战斗训练组织效率低下。俄军在2012年底及时重建国防部战斗训练总局，使对各军兵种战斗训练的统筹规划和管理协调工作得到了加强。再比如，还是在“新面貌”改革中，俄空军航空兵部队实行基地结构，共设7个一级基地、8个二级基地。但在演习训练中发现，这种基地式配置部署过于集中，机场间隔往往上千公里，不利于远程机动。而原有的“一个机场部署一个航空兵团”的模式有利于提高各机场的作战保障水平。正如俄国防部长绍伊古所说，“建立大型航空兵基地有利于省钱，却不利于应对潜在威胁。”2013年底，俄航空兵结构调整为师团结构。2015年，俄空军又再度将原来的防空司令部恢复为集团军体制。

　　美军主要通过战争实践来检验改革成果，总结经验、修正方向。伊拉克战争后，美第1陆战师、第3步兵师分别发表了《“伊拉克自由”行动的经验教训》《“伊拉克自由”行动战后报告》等数十万字的报告，就战时的人事、情报、作战、后勤、通信等方面的教训进行了系统的总结，提出了相应建议。此外，美国政府建有较为完善的纠错改正机制，特别注重以官方报告为载体总结经验教训甚至自我否定，及时进行修正。美国防部发布的《四年防务评估报告》和《国防战略报告》，都会根据训练和战争实践，对改革的思想、方法、模式进行调整，以适应军队建设与发展的需要。

　　坚持与法律相配套，以法规制度固化改革成果

　　一支现代化的军队必然是法治化军队。军队越是现代化，越是信息化，就越要实现法治化。从这个意义上讲，军队改革特别是领导指挥体制改革与法律配套是连为一体的，组织机构和权力职能的调整，必然会提出制定新法、清理旧法、联动修订相关法律的任务。依靠法治牵引改革方向、突破改革瓶颈、固化改革成果，为实现改革目标提供机制和政策制度保障，是世界主要国家军队保证改革成功的通行做法，无论从保障改革实施还是从固化改革成果的角度看，加强立法工作统筹，都是十分重要的。

　　美俄等国军队为确保改革方案科学合理、改革措施落实到位，均建有完善配套、相互衔接的法律法规体系。美军历次领导指挥体制改革之所以能够稳步推进，很大程度上得益于改革进程始终在法律轨道上进行。在推进改革时，美军一般都要在国会对改革方案进行数十次听证，反复征求意见，力求最大限度地维护整体利益和妥善关照局部利益。如1986年出台的《戈德华特—尼科尔斯国防部改组法》，进行了长达4年零241天的研究论证，对大到国防部长与参联会主席的关系，细到军官成长路径、联合岗位数量等都进行了详细规范，确保了各项改革措施的配套耦合。法规制度一经颁布，就具有绝对的权威性，任何人、任何机构必须无条件执行，即使执行过程中遇到无法解决的问题，也要按照法定程序将问题原因及解决建议呈交国会，再由国会颁布法律修正案进行更正。俄军也十分重视改革的法律制度保障问题。依托军区建立战区联合战略司令部后，俄随即对《总参谋部条例》《军区条例》等进行了修订，并新出台了《联合战略司令部条例》。

　　美俄军队还十分重视利用权力清单来规范权力范围，防止权力缺位、错位。俄罗斯《国防部条例》，不仅规定了国防部有10项基本任务，还详细列举了82项权力。《总参谋部条例》规定总参谋部有17项基本任务、23类109项职能，还规定总参谋长的20项权力。国防部下属的总局、局、司、勤务局，基本上都有自己的部门条例，职能任务规定得很细。

　　我们所进行的深化国防和军队改革，是中国特色社会主义军事制度的自我完善和发展，是为了更好发挥我们军事制度的优势。学习借鉴世界其他国家军事改革经验，必须坚持科学的态度，采取“扬弃”的方法，做到传承弘扬传统优势与顺应世界新军事革命潮流相统一，改革不改向、变革不变色，始终坚持改革的正确方向。

　　（李抒音 作者单位：军事科学院）