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日前，环保部门期待已久的垂直管理终于有了制度安排。11月3日正式印发的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中明确“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”，这是环保领域的重大改革举措，也是落实“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”的具体表现，具有非常重要的意义。 那么，垂直管理能否让环保执法硬起来？能否改变以往环境执法疲软的状况？要回答这个问题，需要梳理为什么需要垂直管理？ 按照《环境保护法》的规定，地方人民政府对本辖区环境质量负责。然而，在实践中，地方人民政府往往出于对GDP的渴望，会使环境保护让位于经济发展，这也是导致当前环境保护总体形势严峻的核心原因之一。在这样的背景下，就极易出现诸如2014年被媒体曝光的腾格里沙漠污染这样的环保恶性事件。当地环保部门不是不知道存在这样的违法行为，而是不能管，不敢管，甚至出了事还要想办法使这些违法行为看上去是那么的“合法”，以至于在媒体报道腾格里沙漠遭受污染之时，当地环保部门的主要官员竟拍着胸脯“以人格担保”没有污染！然而，该事件被习总书记等中央领导批示后，迅即揭开了污染的斑斑劣迹。涉事的污染企业都被予以行政处罚，甚至部分被追究刑事责任，与此同时当地一批党政领导也被追究责任。 另一方面，对一些依法履行职责，敢于监察执法的环保执法人员来说，现实工作中往往会承受相当的压力，甚至会付出极大的代价。如2010年安徽省蚌埠市固镇县环境保护局副局长带领县环境监察人员到本县一家企业检查，发现该企业环评及“三同时”均存在违法现象，即要求企业抓紧补办环保相关手续。其后，监察人员在一个月内又先后两次到该企业检查工作，结果被县委、县政府以影响招商为由集体停职。该事件曝光后，舆论哗然。 环境执法受制于地方政府，长期饱受诟病。许多污染或破坏问题久拖不决，群众意见很大。污染企业的违法行为屡查屡犯、屡禁不止，环保部门甚至被戏谑为“污染保护局”。也因此，现实中竟然出现了环保部门的领导向上级举报反映本地区的环境违法行为，请求进行查处，这不能不让人感到无奈的尴尬！ 除了环境监察执法因为“票子”和“帽子”均由属地政府掌控，不能有效独立公正执法外。作为环境监察“眼睛”的环境监测也备受干预，甚至数据被经常肆意改动。笔者曾在实践中处理一起重金属污染案例时，委托一家地方环境监测机构进行样品监测，当测试结果反映重金属严重超标，并已影响稻米等食品安全使用时，这家监测机构不再按照委托合同出具报告书。原因很简单，他们怕当地政府不高兴！几经争取，他们最终出具了报告，但数据仅是“象征性”的超了标。 所以，中共中央总书记习近平在就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况作说明时，指出，现行以块为主的地方环保管理体制，使一些地方重发展轻环保、干预环保监测监察执法，使环保责任难以落实，有法不依、执法不严、违法不究现象大量存在。 鉴于此，有必要实施环境监测监察执法的垂直管理，使其超脱于地方政府的束缚。新的制度设计是实现省以下环境监测的垂直管理，避免地方干扰，保证监测数据的正确性和真实性。对省以下环境监测监察执法实施垂直管理，有利于实现监测规则的统一﹑实现环境监测标准统一，促进监测监察执法公平公正；有利于增强环境执法的统一性、权威性、有效性、震慑力，避免地方政府保护主义对环境监测监察执法的干预。？ 综上，要回答垂直管理能否让环保执法硬起来？答案是肯定的。但是，这并不是说，环境监测监察执法只是“一垂了之”。作为环保领域率先改革的重大举措，这项机制是大好事。但要把好事办好，就必须有相应的，富有可操作性的配套措施和机制跟进，才能保证良好效果的落实。 笔者建议在进行顶层设计时要至少关注以下三个方面的情况： 一、处理好环境监测监察机构和地方政府的关系 从法律原则来讲，地方人民政府是本行政区域环境质量的责任方，理应对环境质量的改善承担责任。以往这个职能的实现更多的是依靠所属环保部门的监督管理实现。现在机构改革后，环境监测监察脱离本地环保部门，直接隶属省级管辖，职能角色出现了颠覆性的转变。环境监测监察可以直接监督地方政府，短期内，可能地方政府难以适应这一转变，甚至会产生抵触情绪，这会给执法带来很大困难和压力。 实际上，新《环保法》制定的停产整治、查封扣押、行政拘留等强力措施，单靠环境监察执法机构是很难完成的，必须得到属地政府的协调配合，如公安、工商、供水、供电等部门的配合非常重要，否则很难达到执法效果，甚至会出现公然抗法、拒不执行的情况，这就会使环境监察执法的刚性大打折扣。 因此，实行垂管之后，省级政府要加强对环境监测监察工作的支持，特别是要严格执行《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，管住地方政府主要领导，迫使其不敢、不能对监察执法制造障碍，消除执法被动的不利局面。同时，垂管之后，环境监测监察也要注意执法的方式方法，是监督政府，不是凌驾于地方政府之上。 二、充分实现信息公开和公众参与 环境监测监察实现垂管，就要着力打造阳光执法，诚信数据，公开透明，接受全社会会监督，这将为环境执法营造良好的社会支持氛围，建立环境执法的同盟军。因为无论我们的监测监察机构多么齐全，也不可能实时监控到每一个污染源，而生活在污染源周边的公众就是环境执法可以依靠的重要力量。 因此，在考虑制度设计时，就要重点加强信息公开和公众参与。应该要求环境监察的信息第一时间公开上网，公众能通过便捷的方式查询到这些信息。所有环境监测数据，除国家秘密、商业信息、个人隐私以外的信息全部公开，打造国家级的在线数据信息库，便于公众查询。这样如果属地政府进行干扰、不配合，公众的监督也会使其备受压力。 三、环境执法应借力环境司法保障 按照《民事诉讼法》、《环境保护法》等法律规定，社会组织可以作为维护社会公共利益的原告，对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为提起环境民事公益诉讼。最高人民法院也在今年初出台了关于环境民事公益诉讼的司法解释，据民政部的统计数据，全国符合条件可以提起环境民事公益诉讼的社会组织共有700多家，这是一个不小的数据，也是一直非常重要的力量。 但从今年环境公益诉讼实际执行的效果看，数量和质量还有很大差距，其中核心原因之一是社会组织取证支持力度不够。而环境监测监察的信息对社会组织启动环境民事公益诉讼来说至关重要。从操作层面来说，环境监测可以定量反映企业环境违法的程度，尤其对环境损害的程度，辅助以环境执法可以对企业的环境违法行为进行行政处罚，这些信息一旦公开后提供给社会组织，如果企业的环境违法行为对社会公共利益造成损害或者具有造成损害的重大风险，社会组织就可以低成本提起公益诉讼。此时，行政处罚和环境司法就极容易形成合力，惩处违法企业，也会对违法企业形成强有力的威慑。 另一方面，全国人大已授权检察机关在全国13个省自治区直辖市开展环境公益诉讼试点。从实际操作来看，一方面，检察机关可以对社会组织提起的环境民事公益诉讼进行支持起诉，保障其诉讼的威慑力。另一方面，检察机关在工作中如果发现有这方面的线索，也会督促相关社会组织及时提起民事公益诉讼，追究违法企业损害社会公共利益的民事责任。 除此之外，检察机关可以提起环境行政公益诉讼，对那些不履行法定职责或不依法履行法定职责的行政机关提起环境公益诉讼，迫使其依法行政，这将和环境行政执法形成非常好的配合。如果环境监察部门在行政执法中遇到不配合的地方政府，就可以向检察机关进行反映，并提供相应证据，协助其对政府机关提起诉讼。 总之，环境监测监察垂直管理目前还只是刚刚开始，建议做好顶层设计，以保证这项重大的改革举措落到实处，见到实效，为实现国家生态文明建设提供强有力的保障！ （马勇 中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长兼法律工作委员会秘书长 原中华环保联合会环境法律服务中心副主任 ） |
